1995年全民健保正式開辦，以社會互助守護弱勢、追求公平納保與平等的就醫精神，提供臺灣全民一套完善的醫療環境。這段臺灣從一病致貧的困境邁向「健康是每個人的基本權利」的關鍵歷程，也是無數從事公共衛生人員篳路藍縷以啟山林的開拓故事。

國立政治大學歷史學系碩士 林韋聿

奠基之路——公共衛生體系的誕生

二十世紀初，日本在臺灣建立西式醫院，打造自來水系統，培育本土醫師，奠定戰後臺灣公共衛生發展的基礎。1945年，臺灣省行政長官公署接管臺灣之際，因海港檢疫工作鬆散，導致天花、霍亂及鼠疫紛至沓來，被迫展開防疫工作。後來，臺灣省政府接替行政長官公署治理臺灣，持續落實天花（圖1）、霍亂與鼠疫的防治工作。

公共衛生建設方面，在中國農村復興聯合委員會和美援資金挹注下，各鄉鎮陸續設立衛生所（圖2），全臺灣衛生所數量戰後初期30所，至1960年已經大幅成長到361所，達到一鄉鎮一衛生所的目標。在那個年代，騎著腳踏車穿梭田間的公衛護士，她們經常來到學校、進入社區，推動接種疫苗、衛生教育與結核病篩檢，是許多人最早接觸現代醫療的畫面（圖3）。而以衛生所展開的全島基層醫療網絡，縮減城鄉醫療差距，也為臺灣傳染病防治、全民基層保健，乃至於政府推廣各項公共衛生計畫奠定基石。

1950年代臺灣也與國際防疫接軌，透過世界衛生組織的防治瘧疾及昆蟲計畫，落實瘧疾根除計畫，無數公衛人員走遍每個村落噴灑DDT（圖4）、追蹤病患，使臺灣在1965年成為全球少數成功根除瘧疾的地區之一。臺灣成功抵禦傳染病，使嬰兒死亡率逐年降低，國民平均餘命穩步延長，打造舉世稱羨的公共衛生奇蹟。只是，這套公衛體系能讓每一個人都得到公平的醫療保障嗎？

一場疾病，一個家庭的重量

儘管廣設衛生所，醫療資源儘可能深入各個角落，但看醫就診對民眾依舊是龐大的經濟負擔。例如1950年代，臺灣西南沿海村落出現一種流傳極廣、令人不寒而慄的怪病。患者腳趾漸漸發黑、皮膚壞死，往往不得不接受截肢手術，甚至一截再截。這種被稱為「烏腳病」的怪病，病因長期不明，村落人心惶惶。直至1960年基督教芥菜種會（圖5）在北門設立免費診所，由王金河醫師主持義診（圖6），成為當地病患的一線希望。直到後來，臺灣大學研究人員才確認病因，原來西南沿海深層地下水含有高濃度的砷，正是奪走無數人健康的元凶。

烏腳病的苦，不只來自身體的折磨，更來自制度的缺位。長期手術、復健所累積的醫療費用，對農村家庭而言是難以承受的重擔，往往一場重病便足以讓一個家庭陷入困境。對於病程漫長且致殘率極高的烏腳病患而言，這種「因病而窮」的絕望感體會更深。偏鄉與山地居民若要就醫，往往得坐半天車或翻山越嶺；孕婦可能因醫療資源不足只能仰賴接生婆；慢性病患者因費用昂貴而一拖再拖。烏腳病不過是那個年代普遍困境下的一個縮影。

從1950至1980年代，臺灣陸續建立勞工保險、公務人員保險、農民健康保險等制度，但各自分立、保障不均，許多民眾根本不被包含在任何保障範疇之內，而且一旦遇到重大疾病，就診費用往往也相當昂貴。「看得到醫院、付不起醫藥費」，是當年許多人共同的困境。

事實上，蔓延長達近二十年的烏腳病疫情與偏鄉醫療的匱乏，並非單一的偶發事件，而是當時臺灣的醫療社會安全網尚未健全的集體縮影。隨著1970至1980年代臺灣經濟逐漸起飛，社會結構迅速從傳統的農業大家庭轉向現代工商社會。與此同時，民眾對「健康權」的期待也隨著生活水準提升而覺醒，這種經濟繁榮，但醫療保障相對落後的強烈反差，在民間累積了長期的集體焦慮。醫療問題不再只是個人命運或慈善救濟的課題，而是轉化為整個國家必須面對的結構性危機，這股累積數十年的社會改革壓力，終於在時代的推擠下成為政府重視的公共衛生議題。

順應時代，全民健保從規劃到誕生

1980年代，臺灣社會經歷了劇烈的政治與社會變革，解嚴前後，公民意識高漲，勞工運動、社會福利議題接連被推上臺面。醫界、學界與社會福利團體也在此時紛紛提出主張：既有的各項保險制度保障破碎，國家應建立一套涵蓋所有國民的完整醫療保障制度。

1988年，行政院經濟建設委員會成立專責小組，正式啟動全民健康保險的規劃工程。這項任務並不簡單：如何整合既有的勞保、農保、公保、軍保等分立體系？費率如何訂定才能兼顧公平與財務可行？醫療資源如何在城鄉之間合理分配？規劃小組歷經數年研究、多次公聽與修正，終於在1994年，《全民健康保險法》在立法院通過，同年8月19日由總統公布（圖7）。與此同時，行政院衛生署亦發布中央健康保險局籌備處暫行組織規程，開始籌設中央健保局等相關組織（圖8）。

1995年3月1日，全民健康保險正式開辦（圖9）。這是臺灣社會史上的重要里程碑。健保的核心精神，不只是整併舊有制度，而是一種清楚的價值宣示：不論貧富、職業或居住地點，每一個人都能以合理的費用獲得醫療照護。健保開辦不到一年，全臺投保率即超過九成，曾被排除在制度外的農村居民、無業者、身心障礙者，都正式納入保障。一張健保卡，讓「生病就醫」從特權逐漸成為每個人的基本權利（圖9）。

打造出國人健康的三根支柱

在健保制度的設計中，有幾項特別重要的內容，直接回應過去幾十年的問題：

（一）重大傷病制度的建立
過去，像烏腳病患者這樣必須長期手術、復健與照護的人，醫療費對家庭而言是難以承擔的負擔。透過建立重大傷病制度，健保將烏腳病納入重大傷病範疇，讓長期飽受病苦的患者不再需要為龐大費用奔走煩惱。這項制度同時涵蓋癌症、慢性腎衰竭、先天性疾病等各類需要長期治療的重症，享有部分負擔豁免，減輕家庭的財務壓力，也讓病患更能享有穩定的後續追蹤與照護。這是臺灣公衛制度轉型的核心精神，即希望不再讓疾病拖垮一個家庭的命運。

（二）偏鄉醫療改善：從試辦計畫到長期政策
戰後臺灣的醫療資源大多集中在城市，使偏鄉醫療長期不足。早年雖有利用巡迴醫療車等機制予以彌補（圖10），但始終難以解決「看得到醫院，看不到醫生」的現象。1997年，健保局開始在花蓮縣秀林鄉推動「整合性醫療保健服務改善計畫」，並首次提出「偏遠地區健康保險多元支付方案」。這項試辦的精神，在於讓醫療不再只是等待病人來，而是主動走進偏鄉。爾後政府又陸續推動其他專案，最後在1999年發展為具代表性的山地離島地區醫療給付效益提升計畫。企圖讓偏鄉醫療不再是缺乏醫生的荒漠，而逐步形成可運作的醫療照護網路，持續延伸進行。

（三）健保資料庫與公共衛生研究
健保建立後，完整的資料庫與門診紀錄，使臺灣得以在公共衛生、流行病學與醫療研究領域占有重要地位。從流感疫苗政策、慢性病預防，到疫情監測，都能依靠醫療大數據進行科學分析。這也讓臺灣的醫療體系更多了國際競爭力。在2003年的SARS危機以及2021的新冠疫情中，臺灣的健保IC卡與資料庫也為疫情的控制貢獻了許多（圖11）。

讓生病就醫成為一種民眾的基本人權

回望臺灣公共衛生史，這是一條由政府、民間、各醫療團體長期努力積累鋪成的長路。從日治時期奠下的衛生基礎，到戰後公衛護士騎著腳踏車走遍鄉間；從根除瘧疾的漫長防疫行動，到逐步建立偏鄉醫療網絡；從碎裂分立的保險制度，直到1995年全民健保正式開辦。臺灣一步一步從「疾病造成生活破碎」的社會，走向「制度保障健康」的社會。

2013年，為因應人口老化與財務壓力，健保推行二代健保改革，引入補充保費制度，擴大費基、讓保費負擔更為公平。這場改革標誌著健保並非靜止的制度，而是能夠回應時代變化、持續自我調整的活體系統。2025年，全民健保正式邁入三十週年（圖12），歷年民調顯示國人對健保的滿意度始終維持在九成左右。同年，全球醫療保健指數機構Numbeo的年度評比中，臺灣連續第七年蟬聯全球醫療保健品質第一名。

三十年前，人們必須帶著醫療證件、證明文件奔波於各診所之間。如今，只需一張健保卡，無論身處城市或山地、富裕或清貧，都能獲得適當的醫療服務。全民健保，讓臺灣從醫療資源不平等的社會，慢慢走向更健康、更平等的社會。

然而，在這份世界第一的光環背後，卻隱藏著體系長期超載的結構性危機。隨著臺灣正式邁入超高齡社會，醫療需求與慢性病負擔迎來海嘯式的增長，健保財務已連年面臨入不敷出的嚴峻考驗。而醫護人員長期高壓過勞的「共體時艱」，也造成近年醫護人才流失、偏鄉醫藥資源不均。與此同時，新藥與尖端醫療科技納入健保的時程滯後，也導致許多重症患者仍必須面對等不到新藥，或自費天價藥物的困境。這也是健保在追求「大眾皆可負擔」的精神的同時，逐漸在體系永續、醫療品質與保障醫護權益之間失去平衡的問題。

這張小小的藍綠色健保卡，拉近了富裕與清貧、城市與山地的距離，如今也正承載著體制超載的重量。面對制度的結構性危機，這項令國人驕傲的公共財，需要的不再只是盲目的讚美，而是大眾共同承擔風險的集體覺醒，以及對醫護價值的實質尊重。回望這條由無數前人鋪就的公衛長路，其最珍貴的啟示始終是「不遺漏任何人」的互助精神。而如何讓這份善意不被燃燒殆盡，正是我們國家未來最核心的集體課題。