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民國43年，政府為落實「關閉政策」，扣押日本籍貨輪日洲丸，及其船上從中國秦皇島載運至巴基斯坦的煤塊8,205噸，引發一連串的爭議。就讓我們翻閱國家檔案，一同瞭解「關閉政策」施行的背景，以及日洲丸事件始末。

國家發展委員會檔案管理局應用服務組研究員 許峰源

民國(以下同)36年起，國共戰爭爆發後，政府為抵制中共擴張勢力，宣布關閉部分海域。後來，隨著戰爭情勢愈趨緊張，不斷擴大海域關閉範圍(圖1)。38年6月26日，政府對外宣布關閉中國沿海港灣，一旦發現外國船隻逼近，立即派遣海空軍攔阻(圖2)，而採用「關閉政策」(port-closure- policy)替代國際法使用的封鎖(blockade)一詞，在於規避國際爭議，以及阻絕各國趁機援助共軍（圖3）。

但政府鑑於無力執行大範圍海面巡查作業，遂在重要水域佈置水雷，嚇阻外籍船隻與中共接觸(圖4)。只是，「關閉政策」與各國欲拉近中共外交、經貿策略背道而馳，加上政府遷臺後，沿海港灣已非能力所及範圍，水雷嚴重危及船隻航行安全，甚至強制扣留船貨(圖5)，也引起英、美等國的抗議。

39年6月，韓戰爆發，亞洲情勢丕變。美國一方面增兵南韓，也派遣第七艦隊巡防臺灣海峽，緩和臺海緊張情勢，避免亞洲陷入熱戰危機。9月，在美國號召下，聯合國軍隊登陸南韓，揮師北上，越過38度線襲擊北韓。2個月後，中共改變中立態度，譴責美國出兵南韓，決定派兵援助北韓，與北韓共同對抗聯合國軍隊。12月，美國面對中共加入韓戰，對其實施經濟制裁，嚴禁飛機、船舶載運物資進出中國沿海港灣。翌年2月1日，在美國的主導下，聯合國通過決議案，明令會員國禁止運送物資援助中共(圖6)。

在美國與聯合國相繼對中共施行禁運，政府順勢頒布《管置資匪航運運行辦法》、《管制外籍船舶資匪航運臨時辦法》(圖7)，規定凡是外輪擅自駛入關閉的海域，先勸其不得駛入，已駛入海域則警告儘速離開，若有船隻不服勸告，海軍立刻派艦攔阻，並可視情況登船檢查、扣押船隻。在此之後，國軍扣留許多在中國沿海活動的外籍船隻，也引起許多外交紛爭。43年5月至6月間，分別攔捕波蘭貨輪高德瓦(Prezydent Gottwald)號、蘇聯油輪陶普斯(Tuapse)號。這兩起攔截共產國家貨輪事件不僅備受國際矚目，更在聯合國引發軒然大波。

值得注意的是，日本與臺灣保持經貿合作夥伴關係，隸屬日本籍貨輪日洲丸也遭到扣留。43年9月，日洲丸從中國秦皇島載運煤塊8,205噸前往巴基斯坦，途經臺灣北端因遭遇颱風，緊急申請至基隆港躲避風浪。基隆港務局秉持人道的立場而給予協助，卻發現船隻載運秦皇島出口煤礦，船上又有中共宣傳書刊與五星旗等違禁品(圖8)，立刻按照相關規定扣押船隻。

日本高度關切日洲丸被扣案，要求釋放船隻、歸還船貨(圖9)。政府則以該輪運載中共所屬貨物引發爭議，必須調查後再視情節辦理，至於煤塊在尚未確定所有權之前，暫時扣押保管，同時也對外公告招領，若6個月內無人聲請認領該批媒塊，則充公辦理(圖10)。在此之後，巴基斯坦出示購買煤塊的買賣契約，欲證實煤塊為其所有，不得擅自扣留。政府內部機關經過多次討論後，決定歸還日洲丸，弭平日本輿論反應。至於煤塊部分，在反共的基本國策下，裁定沒收，並準備交由臺灣省煤炭委員會配售。

這批原本被裁定沒收的煤塊，又因外交部顧及43年聯合國大會之情勢，以及日本政府立場而多次轉折(圖11)。至44年，政府在維繫聯合國代表權的大前提下，決定將煤塊轉贈巴基斯坦以尋求支持，並開列3項條件：第1，煤塊由巴基斯坦自行赴基隆裝運，臺灣不負擔任何運輸費用。第2，巴基斯坦在聯合國繼續給予我國支持。第3，巴基斯坦勿宣揚此案，避免其他外輪扣留案陷入紛爭。對此，巴基斯坦聲明無法派船隻至基隆載運煤礦，希望政府以等值英鎊購買，卻遭到婉拒。在此之後，巴基斯坦轉請政府協助出售煤塊，縱使虧損也在所不惜。終至45年，這批煤塊總售價美金63378.15元，待款項交付巴基斯坦後(圖12)，日洲丸事件至此落幕。

日洲丸是少數政府施行「關閉政策」後，被扣留的日本籍貨輪，尤其船隻載運的煤塊是從秦皇島輸往巴基斯坦，致使牽涉層面廣泛。在對日交涉期間，政府必須權衡日方立場，穩定臺日經貿關係，縱使日本秉持的國際政治立場與中共相左，卻極力拓展雙方民間貿易。至於船上煤塊因牽動國共戰爭、國防安全與外交關係而顯得錯綜複雜。國家檔案擁有豐富的歷史紀錄，歡迎透過國家檔案資訊網查詢，一同探尋「關閉政策」的施行與影響。